Les banques de développement, une action au nom de l’efficacité, un outil d’influence

Par Claire Dissaux, Louis Catrevaux-Feyrit et Imane Chaoui El Faiz, M1 AlterEurope 2021-2022

Lors de notre voyage d’étude à Paris du 8 au 11 novembre 2021, nous avons eu l’occasion de rencontrer deux banques de développement, l’Agence Française de Développement (AFD) et la Banque de développement du Conseil de l’Europe (CEB). Nous avons souhaité interroger l’activité de ces deux banques sous deux cadres d’analyse qui sont mis en avant par ces mêmes établissements : l’efficacité des projets financés et l’influence au sein des pays en développement. Mais cette aide financière accordée aux pays en développement fait aussi l’objet de critiques quant à sa véritable intention.

Avant d’entrer dans le vif du sujet, quelques mots pour présenter ces deux institutions. L’AFD est une banque européenne de reconstruction et de développement tel que le définit François Pacquement, chargé de mission Histoire et Réflexion stratégique et notre intervenant lors de cette conférence qui s’est déroulée le 9 décembre 2021. Créée par Charles de Gaulle en 1941, son but premier est l’aide publique au développement. Elle intervient également au sein du Comité d’aide au développement de l’OCDE créé en 1961 suite au plan Marshall.

La CEB est la doyenne des banques européennes puisque sa création remonte à 1956, elle est dotée d’une personnalité juridique propre et d’un financement indépendant du Conseil de l’Europe. C’est une banque dite « multitatérale de développement » ayant comme objectif le financement de projets dans le domaine social. Johannes Böhmer, directeur des affaires européennes et des relations extérieures et notre conférencier le 10 décembre 2021, souligne le fait que le CEB est avant tout une « organisation à mission » car son mandat est à l’origine social.

Une action via l’octroi de financements

Présente dans 115 pays, l’Agence française de développement met en œuvre les politiques définies par le gouvernement français en matière de lutte contre la pauvreté et de promotion du développement durable1. L’intervention de l’AFD, dont la stratégie est pilotée par le gouvernement, se situe donc au croisement des objectifs de croissance économique, de réduction de la pauvreté et de protection de l’environnement. Ses financements proviennent du budget national de l’Aide publique au développement ainsi que de la délégation de fonds d’autres donateurs européens. Elle octroie des prêts et des subventions sur les marchés internationaux de capitaux afin de mener à bien ses activités). Leur montant est déterminé en fonction de la nature du projet et de son environnement (impact et contexte politique, économique, social, environnemental) et de la qualité de l’emprunteur (secteur d’activité, notation, garanties).2 En 2021, l’AFD a notamment soutenu 24 projets d’ONG françaises, telle qu’Oxfam-France. Globalement, les projets financés ont pour objectif l’insertion professionnelle, la défense des droits des femmes, l’émancipation économique, financière et sociale des populations démunies, le renforcement des services de santé ou encore l’accès à l’énergie.
Comme l’AFD, la CEB intervient sous forme de prêts pour financer des projets répondant à des critères à la fois sectoriels, géographiques, sociaux et financiers. Conformément à sa mission, la Banque œuvre au renforcement de la cohésion sociale et promeut les valeurs et les principes du Conseil de l’Europe dans le cadre de son activité de prêt. Son capital souscrit est de 5,5 milliards d’euros3 et elle compte 42 États membres qui représentent les actionnaires de la Banque.

“Les donateurs sont des partenaires clés pour la CEB. Les dons qu’ils confient à la Banque, quel que soit leur montant, permettent la mise en œuvre de projets hautement sociaux” – Carlo Monticelli, Gouverneur de la CEB.

La CEB met, dans le respect de son mandat, ses prêts à disposition de ses États membres. Ces derniers abondant également le budget de la banque, via des contributions volontaires, ils peuvent être à la fois donateurs et emprunteurs. Tous les projets que la banque finance sont approuvés en premier lieu par les États membres.

L’aide publique au développement, un vecteur d’influence

Une question survient lorsque l’on évoque l’aide officielle au développement : quels intérêts sert-elle ? Au travers des institutions que nous avons visitées, il y a deux perspectives différentes.

Concernant l’AFD, on décèle tout d’abord la volonté des autorités françaises de maintenir une influence économique dans les pays faisant partie de leur « pré carré » en Afrique. Pour autant, François Pacquement souligne ainsi que les plans d’aide internationale et multilatérale s’inscrivent dans un contexte normé qui contraint la défense d’intérêts. En revanche, les relations d’aide bilatérale servent des relations d’amitié et d’intérêts. La politique économique française au Sénégal s’inscrit, par exemple, dans une histoire postcoloniale de dépendance instituée sous de Gaulle parfois qualifiée de « Françafrique ». Bien que l’indépendance politique ait été accordée aux États d’Afrique de l’Ouest, la coopération économique instituée ensuite maintient ces pays dans une relation de dépendance, dont témoigne par exemple le fait que l’Union européenne reste le premier partenaire de Dakar, avec en tête de proue la France4.

« L’AFD n’est pas qu’une agence d’aide au développement, c’est un outil d’influence géopolitique. »

Mais de nouveaux acteurs remettent aujourd’hui en question la suprématie française en Afrique. Le Mali et la Centrafrique sont en passe d’être sous la tutelle militaire de la Russie, et la Chine devient extrêmement importante dans le domaine économique. Selon M. Pacquement, cette pluralité des partenaires peut être positive car elle permettra aux Etats africains de tisser des relations plus équilibrées, la concurrence amenant de la transparence et maximisant la portée réelle des investissements dans les pays receveurs. En se décentrant de l’Afrique, l’expert prend le cas d’Haïti et évoque la présence quasi-monopolistique de l’AFD qui verse énormément d’argent aux institutions du régime sans qu’un développement réel ne soit constaté. Il souligne a contrario les réussites de l’AFD notamment en Inde, avec le financement du métro de Bangalore et la lutte pour l’insertion des femmes.

Une relative efficacité

Comme Johannes Böhmer l’a souligné, la CEB rencontre des difficultés quant à la mesure des résultats des projets financés. Au vu du montant de certains projets qui peuvent être de l’ordre de plusieurs centaines de millions d’euros, les banques de développement souhaitent pouvoir mesurer les résultats attendus. Cependant, François Pacquement est lui-même critique vis-à-vis de l’influence qu’a un projet sur un territoire donné. Il déclare que :

« L’influence n’est pas forcément mesurable puisqu’il y a pas automatiquement de liaison entre les indicateurs et les aides ».

L’évaluation des aides pose donc des difficultés pour les banques de développement. En effet, comment mesurer par exemple les progrès réalisé dans l’égalité homme/femme en dehors de la sphère professionnelle, notamment au sein des foyers ? A la différence du milieu professionnel où il existe des indicateurs tels que le salaire, le poste occupé ou l’avancement d’échelons ou de grades, aucun indicateur fiable ne permet d’affirmer une égalité par exemple dans les tâches domestiques quotidiennes au sein d’un couple homme-femme.

Les méthodes économétriques d’évaluation des aides et leur comptabilité sont cruciales pour rendre un projet viable selon M. Pacquement ainsi que pour rendre compte de son influence et de son impact. L’obligation de « rendre des comptes » est, selon Ariel Colonomos5, une nouvelle caractéristique des relations internationales. Il faut une mesure permanente des résultats sur laquelle les banques de développement puissent baser leurs stratégies. Nous l’avons bien compris, il s’agit surtout d’une approche quantitative et moins qualitative qui permettrait plus de transparence et d’efficacité. Pierre Jacquet, ancien chef économiste de l’AFD, y voit :

« une révolution managériale [qui passe] d’un engagement sur les moyens à un engagement sur les résultats »6

Même si une approche quantitative dans le calcul des résultats permet une plus grande lisibilité à l’aide, elle reste peu transparence et d’une efficacité difficile à démontrer. Finalement, elle semble « faire l’impasse sur la complexité des sociétés humaines ». Faut-il donc prôner le tout mesurable ? Il semble qu’à force de vouloir absolument tout mesurer, nous oublions de  s’attacher, par un examen approfondi sur le terrain, à comprendre les changements induits par les financements des banques de développement dans les pays récipiendaires. Vincent de Gaulejac décrit ce phénomène comme une maladie de la mesure7.

Les banques de développement ont le rôle majeur de soutenir les pays en développement dans leur croissance économique par le financement de projets à caractère social. Si les financements permettent d’initier des projets, leurs résultats restent difficilement mesurables. Des critiques s’élèvent par ailleurs quant au caractère néocolonial des relations qu’entretiennent les banques de développement, notamment l’AFD, avec d’anciennes colonies, l’aide au développement demeurant un outil d’influence géopolitique.

1 Site web de l’AFD, rubrique « Notre Rôle », https://www.afd.fr/fr/notre-role
2 Site web de l’AFD , rubrique « Financer les projets », https://www.afd.fr/fr/financer-les-projets
3  Site web du Conseil de l’Europe, rubrique « Informations réglementées », https://coebank.org/fr/investor-relations/regulated-information/
4  Direction générale du Trésor, 1er février 2022. « Sénégal, relations bilatérales ». Site web : https://www.tresor.economie.gouv.fr/Pays/SN/relations-bilaterales
5 A. Colonomos, La Morale dans les relations internationales, Paris, Odile Jacob, 2005.
6 François Egil, « Les éléphants de papier, réflexions impies pour le Ve anniversaire des Objectifs de développement du millénaire », Politique Africaine, 2005/3 (N°99), Pages 97 à 115.
7 Patrick Conrath, « De la mesure en tout… », Le Journal des Psychologues, 2013/4 (N°307), Pages 30 à 38.